Sådan får eksperterne det bedste ud af CO2-afgiften
AF PALLE SØRENSEN OG JENS HJARSBECH, SENIORØKONOMER I AXCELFUTURE
En af de afgørende brikker i den grønne omstilling er den meget omtalte CO2-afgift, der skal gøre det dyrere at udlede drivhusgasser. Derfor var det også lidt af en fuser, da regeringen før jul fik en aftale i hus, for den flytter den endelige udformning over i en endnu ikke nedsat ekspertgruppe, der først skal levere sine anbefalinger i slutningen af 2022. I første omgang får vi en CO2-reduktion på ½ mio. tons, men vi skal nå meget mere – for indtil nu kender vi kun 30% af vejen frem mod en 70% reduktion i 2030.
Det er en svær opgave, eksperterne får, for udover klimaet skal der også sikres skatteindtægter, økonomisk velstand og arbejdsudbud. Og så er der den sociale balance. Det minder på mange måder om elbilkommissionens udfordringer, og der kan vi nu konstatere, at missionen kun delvis lykkedes, for dilemmaerne stod nærmest i kø. Det var ikke muligt både at sikre provenu, klima, vækst og social balance – på trods af et omfattende udredningsarbejde.
Lad os kort ridse udfordringen op: Et ambitiøst nationalt klimamål fordrer en høj CO2-afgift, men når afgifterne bliver markant højere end i andre lande stiger risikoen for, at vi blot eksporterer CO2 ud af Danmark. Denne såkaldte lækage opstår bl.a. fordi dansk konkurrenceevne svækkes, hvormed produktionen flytter til lande med en mindre ambitiøs klimadagsorden – og CO2-udledningerne flytter naturligvis med. Effekten forstærkes af, at nogle erhverv ikke har mulighed for at reagere på afgiften, da der mangler teknologiske løsninger til at skabe så væsentlige reduktioner på kort tid. Det gælder særligt i landbruget.
Samtidig vil CO2-afgiften kunne efterlade et hul i statskassen. Afgiften vil nemlig reducere forbruget af fossile brændsler, der i dag er en stor indtægtskilde for staten. Der kommer ca. 33 mia. kr. fra energiafgifter og ca. 29 mia. kr. fra motorkøretøjsafgifterne. På langt sigt vil økonomien blive CO2-neutral, og så skal man finde et andet sted at hente skatteindtægter. Hertil kommer, at vi ikke er vante med at gennemføre så store ændringer af skattesystemet på så kort tid, som der reelt er behov for, hvis vi skal løfte klimaudfordringen inden 2030.
Det sætter eksperternes udfordring i perspektiv.
Men udover disse udfordringer er der også den helt lavpraktiske implementering, som aldrig skal undervurderes. CO2-afgiften kan let ende som fedtafgiften, som hurtigt måtte udfases, da den ikke kunne administreres i praksis. Det kan blandt andet blive et problem for landbruget, der kun vanskeligt kan opgøre deres udledninger præcist. Dertil kommer, at transportbranchen allerede har enormt høje afgifter, og det kan være svært at se hvordan endnu højere afgifter kan løse noget. Man burde indføre kørselsafgifter, men det er der ikke den store politiske appetit på, bl.a. af fordelingsmæssige årsager. Men det er netop landbrug og transport, der vil udgøre mere end halvdelen af den samlede CO2-udfordring i 2030.
Vi må også gøre op med forestillingen om, at den grønne omstilling ikke koster noget. Omkostningerne har regeringen selv vurderet til mellem 16 og 24 mia. kr. årligt i 2030, og hvis det skal blive til en investering i fremtiden, fremfor en ren omkostning, skal omstillingen skabe nye styrkepositioner for dansk erhvervsliv. Det har vi tidligere set på vindmølleområdet, og det kan vi muligvis gøre igen på fx brintområdet.
Ekspertgruppen får svært ved at nå alle mål, og må derfor prioritere. Vigtigst må være at skabe reelle CO2-reduktioner, så vi ikke bare flytter udledningerne uden for landets grænser. Tanken bag klimareduktionerne er jo, at kloden bliver CO2-neutral i 2050, og derfor er der brug for ny teknologi, der kan gøre tingene smartere.
Reformen kan godt laves uden at påvirke uligheden nævneværdigt, men det betyder ikke, at husholdninger med lave indkomster ikke skal ændre adfærd. Fortsætter almindelige husholdninger med det nuværende forbrug af fossile brændsler, vil de blive ramt på pengepungen. Det er logikken i at bruge afgifter i den grønne omstilling.
Hvordan skal CO2-afgiften så udformes? Ekspertgruppen gør klogt i ikke at anbefale afgiftsniveauer på op til 1.500 kr. pr. ton CO2, som foreslået af Klimarådet og tænketanken Kraka. For høje afgifter kan nemlig ikke tilvejebringe de teknologier, som skal bringe os hele vejen til de 70%. Axcelfuture og konsulentfirmaet BCG har således tidligere påvist, at vi kan nå en reduktion på 60% med en afgift på omkring 400-500 kr. Men at nå helt til de 70% vil kræve nye teknologier, som CO2-fangst og brintbaseret brændstoffer, der i dag kun er på tegnebrættet. Disse teknologier skal udvikles og skaleres, og da de ikke er konkurrencedygtige nu, vil markedet ikke af sig selv kunne frembringe dem på under 10 år. Derfor kræver de betydelige subsidier kombineret med regulering og en målrettet forskningsindsats.
Det er blevet fremført af Kraka og Klimarådet, at man kan kompensere de hårdest ramte brancher med et såkaldt bundfradrag, som er en klækkelig rabat på CO2-afgiften. Tanken er så, at bundfradraget kan udfases i takt med, at teknologierne modnes. Problemet med den ide er blot, at flere af de teknologier, som er nødvendige at investere i for at nå CO2-reduktionerne, ikke er klar endnu. Bundfradraget skal derfor være op mod 100% flere steder, og dermed kommer vi i karambolage med EU’s statsstøtteregler. Det giver derfor god mening, at regeringen har valgt at tilsidesætte forslagene fra Kraka og Klimarådet.
Ekspertgruppen skal være åben over for en CO2-afgift, der kan tilpasses de enkelte erhvervs reelle reduktionsmuligheder. For hvad hvis det ikke er muligt at reducere CO2-udledningerne? Så vil det bare ende med, at vi flytter arbejdspladser ud af Danmark. Det vil fx bedre kunne svare sig for Aalborg Portland at importere cement fra Tyrkiet fremfor at producere det selv, hvis der kommer CO2-afgifter på 1.500 kr. pr. tons. Men så bliver CO2’en jo blot udledt i Tyrkiet.
CO2-afgiften bør desuden suppleres af andre virkemidler som fortrængningskrav, målrettede støtteordninger, offentlig udbudspolitik mv., som kan sikre, at nye teknologier skaleres og kommercialiseres.
Med en afgift på 400-500 kr. i stedet for de langt højere satser, der ellers har været i spil, bliver opgaven med at sikre de andre mål ud over CO2-reduktioner mere overskuelig for ekspertgruppen. Vores vigtigste samhandelspartnere findes nemlig indenfor EU, og her bliver den såkaldte CO2-kvotepris afgørende fremover. EU vil nemlig stramme op på kvotesystemet, og det forventes at prisen vil komme over 400 kr. i 2030. En dansk enegang med langt højere afgiftsniveauer kan både svække virksomheder og landbrug.
Alle disse forbehold skal ikke skygge for, at en ændring af de nuværende energiafgifter i retning af et system, der i langt højere grad tilskynder til CO2-reduktioner, er stærkt påkrævet. Ellers når vi ikke målsætningen – hverken i 2030 eller 2050. Blot skal man huske, at det er et samspil mellem afgifter, subsidier og regulering, der kan skabe vejen mod en CO2-reduktion på 70% i 2030 – ikke kun afgifter.
Ekspertudvalgets anbefalinger skal være brugbare, og må derfor ikke domineres af teoretikere uden praktisk indsigt i udformning af afgiftssystemer og virksomhedernes investeringsbeslutninger. Vores anbefaling er derfor, at der ved sammensætningen af udvalget lægges vægt på konkret erfaring i, hvordan afgifter påvirker erhvervslivet. Her kunne man fx skele til de store revisionshuse og til repræsentanter fra Klimapartnerskaberne.